CREATION D’UN DISPOSITIF D’EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES DE LA CTC - INTERVENTION DE MICHEL STEFANI

La Commission des finances a été chargée le 26 avril 2012 sur délibération unanime de l’Assemblée de Corse d’engager la réflexion pour concevoir un dispositif d'évaluation des politiques publiques de la CTC. Fort justement, la commission s'est attachée à rappeler l'historique et les principes nécessaires et les enjeux caractéristiques de l'évaluation, à dresser un état des lieux avant de proposer un dispositif répondant à la Corse et à ses spécificités, en particulier statutaires.

Le rapport relève l'évolution de la notion d'évaluation, de sa naissance aux USA en 1921 autour de la mesure quantitative et qualitative des politiques éducatives, à son développement dans le monde anglo-saxon d'après-guerre, mais également en France dès les années 60-70 avec la "rationalisation des choix budgétaires puis en tant qu'instrument d'assainissement des budgets publics en périodes de crise à partir des années 70 et jusqu'à aujourd'hui.

Assurément, la crise et ses conséquences sur les finances publiques vont accélérer la diffusion d'une culture de l'évaluation jusqu'à l'échelon local, mouvement renforcé par l'importance croissante des programmes de l'Union Européenne.

Le rapport relève 3 enjeux principaux de l'évaluation : démocratique, financier, managérial. Ces enjeux sont liés, ils recoupent le besoin de transparence et d'information des citoyens, l’exigence quant au service rendu poussant à l'optimisation des moyens publics et appelant une meilleure compréhension des processus par les agents.

Constatant le retard de la Corse en matière d'évaluation, alors même que le transfert de compétences et le statut particulier en accroissent le besoin, la Commission entend proposer une démarche évitant de répéter les erreurs constatées ailleurs et collant au cadre insulaire et quelque peu contradictoire avec la perspective du pouvoir unique qui prend le contrepied de la décentralisation initiée depuis 1982.

La Charte Territoriale de l'Évaluation, qu'il nous est proposé d'adopter, traduit les objectifs définis par le rapport, formalise l'engagement solidaire des pouvoirs exécutif et délibérant et constitue le cadre de référence pour tous les acteurs publics de l'évaluation en Corse. L'évaluation y est conçue comme porteuse d'un "jugement de valeur sur l'intervention publique par rapport à des critères objectifs et partagés", visant à "produire de la connaissance sur une intervention publique afin d'en apprécier la performance et de prendre des décisions adaptées pour en assurer le renforcement".

Les critères de performance visent "(...) à travers une mobilisation optimale des ressources", à renforcer " la qualité du service public et la cohérence territoriale" en s'appuyant "sur une démarche participative et pluraliste"… dans une approche de développement durable".

Ses finalités sont : • cognitives - produire des connaissances nouvelles sur l'intervention territoriale - • normatives - formuler un jugement de valeur sur l'intervention publique, sur la base des critères de pertinence, cohérence, efficacité, efficience, utilité, viabilité, qui ne soit pas l'apanage des seuls évaluateurs, • instrumentale - éclairer l'action publique pour l'améliorer ou l’arrêter.

La CTC s'engage à mettre en place les compétences et outils nécessaires; à déterminer en accord entre ses instances les politiques à évaluer; à associer le plus possible les partenaires des politiques sélectionnées; à garantir la transparence des méthodes et des résultats. Elle adhèrera à la Société Française d'Évaluation et aux principes déontologiques de sa charte (opportunité, distanciation, compétence, responsabilité, pluralité, transparence, respect des personnes).

Les modalités opérationnelles combinent internalisation et externalisation. Une programmation annuelle est proposée, après concertation des services, conjointement par les Présidents du Conseil Exécutif et de l'Assemblée. Deux politiques (ou programmes) sont évalués chaque année.

L'administration de la CTC est dotée des compétences nécessaires à la mission d'évaluation, le recours à des expertises extérieures étant possible; un Comité d'évaluation - réunissant les principaux acteurs des politiques évaluées, assure la fonction de coordination, de pilotage et de suivi des travaux. Nous avons voté la délibération instituant ce processus - nous ne pouvons que confirmer notre intérêt pour la démarche d'évaluation. La notion toutefois, même parée des meilleures intentions, peut véhiculer -maintes expériences le prouvent et un certain vocabulaire le laisse entrevoir- des risques certains. Il faut donc être prudents et bien mesurer -à côté des avantages indéniables - les effets pervers.

Nul ne doit ignorer que, alors qu'à l'origine en France, elle devait essentiellement permettre aux "politiques" de rationaliser leur action pour le renouveau des services publics- y compris en "prenant la main" sur la technostructure- en se dotant d'outils adéquats, elle a ensuite été orientée au service de la réduction des dépenses publiques.

En effet, le contexte financier étant devenu depuis une quinzaine d'années le paramètre dominant de l'action de l'État et des autres institutions publiques, l'évaluation est devenue omniprésente dans le discours public. La LOLF, la RGPP, la MAP...en regorgent mais la culture du résultat, de la performance jugés sur des critères majoritairement financiers, lui font trop souvent jouer un rôle négatif dans des secteurs qui ne peuvent être régis essentiellement par la rentabilité financière, qu'il s'agisse par exemple de l'éducation, de la recherche ou de la santé.

C'est que dans plusieurs domaines, le quantitatif supplante et même évince le qualitatif, alors même que tout n'est pas raisonnablement calculable dans le service public. L'évaluateur et sa batterie d'indicateurs remplacent trop souvent le débat. Le vrai débat et non ces parodies mises en scène par les Maîtres d'ouvrage avec un panel choisi de représentants de la société dite civile comme caution démocratique.

Oui, l'évaluation sous son masque néolibéral peut-être une arme de destruction; du service public, des hommes et des femmes qui l'assurent, de l'organisation démocratique. La Commission considéré que les élus" auront besoin d'un dispositif d'évaluation qui leur procure les informations pertinentes" pour parvenir " non seulement à rechercher des économies, mais aussi à se montrer plus efficaces dans la définition des priorités autant que dans l'optimisation des moyens publics" on est en droit de se demander si subrepticement la baisse des coûts ne devient pas l'objectif principal, reléguant la qualité du service dans l'ombre. Sauf que pour cela, nul besoin d'évaluation, un bon audit suffit.

Quant au management à base d'une "culture d'évaluation " qui "favorisera la compréhension par les agents des enjeux du changement", la formule laisse perplexe: de quel changement parle-t-on? L'évaluation s'étendra-telle à la performance individuelle des agents? Il n'est pas outrancier de le penser si l'on songe notamment à la rémunération "au mérite" qui tend à s'infiltrer dans les pratiques salariales des collectivités.

Une telle évaluation, en réalité plus proche du New public Management néolibéral, dont on connait les dégâts dans le privé, nous ne voudrions pas l'importer dans le public. A l'opposé nous sommes favorables à une évaluation démocratique. Dans son rapport fondateur de 1989, Patrick VIVERET en trouvait le fondement dans la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen: « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique… d’en suivre l’emploi… (art. 14) La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration (art. 15) ». Alors, quels critères pour une évaluation démocratique?

Tout d'abord: qui définit, passe commande, contrôle le processus, du choix du programme évalué à la diffusion des résultats? On fait le choix d'une "co-responsabilité" Président de l'Exécutif/Président de l'Assemblée. Dans les faits -et ce sera accentué avec la Collectivité unique - l'Exécutif est en position opérationnelle dominante, surtout dans le cas de l'internalisation de la mission d'évaluation. A l'évidence, il faut faire pencher la balance vers l'organe délibérant et peut-être même mettre plus en relief le CESC.

Deuxièmement, les élus de l'Assemblée ne doivent pas être marginalisés par la technostructure, interne en l'occurrence, qui, en prise directe avec les services et l'Exécutif, accumulera expertise, importance et pouvoir. Le politique doit, en particulier, veiller au référentiel, aux critères, de l'évaluation, de sorte qu'ils correspondent au sens du service public, de l'action publique et non aux valeurs du secteur marchand: c'est politique au plus haut point, car décisif pour le résultat de l'évaluation. En sens opposé, se pose aussi la question de l'indépendance des évaluateurs dépendant du maître d'ouvrage.

Troisième point, la participation des citoyens: professionnels du secteur, usagers. C'est assurément essentiel, comme le pluralisme et prévu par le projet de charte. Il ne faut pas en rester à la traditionnelle participation assez formelle au dispositif contrôlé par les institutions mais intégrer dans la durée de l'évaluation les différentes parties prenantes de l'action évaluée, leur permettre de participer activement, y-compris à la définition de la méthode elle-même. C'est ainsi que l'on aboutira d'une part à une évaluation plus fiable et utile pour la poursuite de l'action et, d'autre-part, qu'on pourra augmenter le niveau de connaissance des citoyens, leur capacité à contrôler l'action publique.

Nous souhaitons séparer le rapport proprement dit de la charte qui est soumise au vote. En effet, si nous pouvons partager la plus grande partie des développements contenus dans le rapport, certaines parties, par la corrélation qu'elles relèvent entre évaluation et obsession de la baisse de la dépense publique, sont contraires à la conception que nous défendons d'une évaluation démocratique participative. Il ne nous est pas possible d'y souscrire.

En revanche, le projet de charte évitant de reproduire ces exposés des motifs fortement teintés d'idéologie libérale reçoit, à ce stade, notre aval ; nous demandons toutefois que le processus de mise en place du dispositif fasse l’objet, à chaque étape, d’un examen par l’Assemblée afin notamment de vérifier que les critères d'une évaluation démocratique tels que ceux que nous avons évoqué ci-dessus sont effectivement pris en compte.